解讀｜中央深改組：開展省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理試點

　　(轉載自世界環(huán)境)中共中央總書記、國家主席、中央全面深化改革領導小組（簡稱中央深改組）組長習近平7月22日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十六次會議并發(fā)表重要講話。他強調，改革是一場革命，必須有堅忍不拔的毅力，以真抓促落實、以實干求實效。各地區(qū)各部門要以更大的決心和氣力抓好改革督察工作，既要督任務、督進度、督成效，也要察認識、察責任、察作風，確保黨中央確定的改革方向不偏離、黨中央明確的改革任務不落空，使改革精準對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向。

　　中共中央政治局常委、中央全面深化改革領導小組副組長李克強、劉云山、張高麗出席會議。

　　會議審議通過了《貧困地區(qū)水電礦產資源開發(fā)資產收益扶貧改革試點方案》、《關于加強文化領域行業(yè)組織建設的指導意見》、《關于認罪認罰從寬制度改革試點方案》、《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》、《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》、《關于各地區(qū)各部門開展改革督察情況的報告》。

　　會議指出，開展省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點，目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、權威性、有效性。要強化地方黨委和政府及其相關部門的環(huán)境保護責任，注意協調處理好環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理和屬地主體責任、相關部門分工負責的關系，規(guī)范和加強地方環(huán)保機構和隊伍建設，建立健全高效協調的運行機制。

　　關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理

　　十八屆五中全會公報提出：加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤防治行動計劃，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。

　　這是十八大以來，我國第四個引入“省以下垂直管理”的領域。

　　此前，十八屆三中全會提出要確保依法獨立公正行使審判權、檢察權，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。去年的十八屆四中全會又提出探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。

　　環(huán)境保護部部長陳吉寧曾在不同場合多次強調，“生態(tài)環(huán)境已成為全面建成小康社會的短板和瓶頸制約。”陳吉寧部長指出，要深刻認識全面建成小康社會目標下完成生態(tài)環(huán)境保護任務的緊迫性和艱巨性。

　　但在當下，我國環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法還在實行屬地化管理，由此帶來的諸多問題也被社會各界所詬病。

　　陳吉寧在十二屆全國人大四次會議記者會上介紹，現在實行的是以塊為主的環(huán)保管理體制，這面臨很多難以克服的問題。比如一些地方政府重發(fā)展輕環(huán)保，發(fā)展硬、環(huán)保軟，有些地方政府的地方保護主義嚴重，干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保的責任不落實，往往地方政府的責任成為地方環(huán)保部門的責任，同時有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現象大量存在，所以必須進行改革。

　　《2008～2010年全國環(huán)保系統(tǒng)工作人員違紀違法案件情況統(tǒng)計分析報告》顯示：環(huán)境監(jiān)察占總查處人員數量的30 .6%，主要表現為不認真履行監(jiān)管職責，利用監(jiān)察執(zhí)法權收受賄賂。隨著近幾年環(huán)境違法案件追責力度的加大，幾乎每一起案件均有1～2名環(huán)境監(jiān)察人員因監(jiān)管不力或監(jiān)管不到位被追責。

　　環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局相關負責人也曾公開表示，目前環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范的問題比較普遍。2012年，通過對20008份環(huán)境執(zhí)法檔案的稽查和5417家企業(yè)的現場驗證，發(fā)現42.6%的《污染源現場監(jiān)察記錄》存在記錄不規(guī)范問題，18 .7%的記錄與企業(yè)污染源現場的歷史守法狀態(tài)不符，49.9%的行政處罰案卷調查取證材料存在證據不完整、不規(guī)范問題。

　　環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)測司司長羅毅曾公開表示，環(huán)保工作的重點、難點、弱點問題都在縣一級，但縣級監(jiān)測開展得不夠，沒有覆蓋到廣大縣級地區(qū)，環(huán)境監(jiān)測質量的管理水平亟須大幅提升。

　　改善生態(tài)環(huán)境質量，需要嚴格的法律制度，更依賴嚴格執(zhí)法。

　　一直以來，地方環(huán)保部門都是實行地方政府和上級環(huán)保部門的“雙重領導”。環(huán)保監(jiān)察隊伍從省到縣（市）分別為環(huán)境監(jiān)察總隊、環(huán)境監(jiān)察支隊和各區(qū)、縣（市）環(huán)境監(jiān)察大隊，這“三隊”之間存在著上級對下級的業(yè)務指導關系，但各自的人財物則歸屬所在的環(huán)保局機關。在現行的環(huán)保系統(tǒng)中，省環(huán)保廳對市環(huán)保局有業(yè)務指導關系，但市環(huán)保局的人財物則屬市政府管理。

　　“現在人財物都是由地方政府配給，環(huán)境監(jiān)察不過是地方政府的一把劍，需要的時候就拿出來砍砍，不需要的時候就收在倉庫里?！币晃换鶎颖O(jiān)察執(zhí)法人員這么形象地比喻了一番。

　　環(huán)保部積極推進垂改

　　環(huán)保部正在積極推進省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，已設立環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理辦事部門“垂管辦”；正在加快研究制定試點方案，試點工作將在年內啟動，將爭取用2到3年左右時間完成改革。

　　陳吉寧在十二屆全國人大四次會議記者會上表示，目前，有十一個省區(qū)市提出試點意向。并在一年完成試點工作，力爭2018年完成垂直管理改革。

　　“這項改革不僅是監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法改革，還涉及到省部關系的重新界定，以及審批權限的重新梳理”，陳吉寧說，環(huán)保部已會同中編辦和財政部出臺了做好垂管期間有關工作的通知，明確在目前改革剛啟動和改革沒完成之前，各地、各部門怎么做好各自的環(huán)保工作，特別是在人、財、物等方面做好平穩(wěn)的過渡，嚴防出現突擊進人、提拔干部、壓縮環(huán)保經費等問題。

　　陳吉寧部長還表示：垂直改革有四個目的：一是要落實地方政府及其相關部門的環(huán)保責任，這是環(huán)保法第六條的規(guī)定。二是要解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預。三是要進一步統(tǒng)籌跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理的問題。四是要規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍的建設。

　　據報道，廣西、河南、河北、上海等省市已開展垂改的準備工作。

　　垂改是否意味地方政府的環(huán)境質量責任的弱化？

　　多位環(huán)保領域專家認為，實行環(huán)保垂直管理有利于打破地方“保護圈”，更好地約束地方政府的行為，保證執(zhí)法行為的公正性和執(zhí)行力，提高監(jiān)測數據的真實性和準確性，糾正上有政策、下有對策、弄虛作假等問題，同時能夠統(tǒng)一執(zhí)法尺度，避免因執(zhí)法尺度不統(tǒng)一而導致對責任者懲處力度大相徑庭的不良現象出現，更好地發(fā)現地方存在的環(huán)境問題，使得違法行為依法得到及時查處。更為重要的是，這一職責的真正落實有賴于強有力的追責，需要明確地方政府監(jiān)管責任，避免出現地方政府以環(huán)保執(zhí)法體制的垂直管理改革為借口，推卸履行環(huán)境質量改善的主體責任。